En 1994, los nuevos retos a los que se enfrentaba la política de cooperación portuguesa exigían que se llevase a cabo una revisión en profundidad de los procedimientos. Concretamente, en materia de gestión de la cooperación, se llegó a considerar prioritaria la creación de un mecanismo para sostener la política de cooperación al desarrollo y, de este modo, dar paso a su modernización y adaptación.
Dicha prioridad se materializó en 1994 cuando el Instituto da Cooperação Económica (ICE) y la Direção-Geral de Cooperação (DGC) se unieron para formar el Instituto da Cooperação Portuguesa (ICP). De este modo, el ICP se convirtió en el único interlocutor institucional del Estado portugués en materia de planificación, coordinación, seguimiento y evaluación de la política de cooperación.
El mensaje político estaba claro, pero fue insuficiente para llevar a cabo una transformación sustancial en la cooperación portuguesa. Esto se debe a dos razones fundamentales: por un lado, se mantuvieron los principales obstáculos estructurales que impedían una mejor coordinación, concretamente el elevado grado de autonomía del que gozaban los ministerios sectoriales y otras instituciones implicadas en la cooperación y, por otro lado, el insuficiente nivel de preparación técnica específica de los agentes y funcionarios que, tanto en los ministerios como en el propio ICP, ejecutaban las actividades de cooperación.
De este modo, se revisó la ley orgánica del ICP, bajo el Decreto-ley 293/97, de 24 de octubre, reforzando las áreas de gestión, programación, evaluación y coordinación. Consecuentemente, se nombró solamente un vicepresidente para el área de gestión y se creó una dirección de servicios de gestión que hasta ese momento no existía. Por supuesto, el primer paso que dio la coordinación fue conocer completamente el panorama de la cooperación portuguesa. Por extraordinario que parezca, en 1998 todavía había muchas actividades de cooperación por parte de los organismos estatales que el ICP desconocía. Desde entonces, se ha venido haciendo un esfuerzo importante y sistemático para crear y consolidar una base de datos razonablemente completa sobre la cooperación oficial portuguesa.
En virtud del Decreto-ley 16/98, de 29 de enero, se creó el Consejo Asesor para la Cooperación Económica y Empresarial (Conselho Consultivo para a Cooperação Económica e Empresarial), con el objetivo de fomentar la Política de Cooperación al Desarrollo en el ámbito de la intervención de los poderes públicos, y de que sea impulsada y/o intervenida por los agentes económicos privados. Este Consejo pretendía encuadrar las actividades empresariales de la Cooperación garantizadas por el Fondo de Cooperación Económica creado en 1992. Al mismo tiempo, se aprobó la propuesta de creación del Programa Integrado de Cooperación en los Presupuestos Generales del Estado con los proyectos que los distintos ministerios se propusieron desarrollar y que estuvo en vigor entre 1998 y 2001.
Para mejorar la posición en el Ministerio de Asuntos Exteriores a la hora de definir la política de cooperación al desarrollo, que hasta entonces e basaba en un modelo bastante centralizado, se trató de dotar a esta política de una dimensión transversal haciendo corresponsables a la totalidad de los departamentos del Estado. La creación del Consejo de Ministros de Asuntos de Cooperación, en virtud del Decreto-ley 267/98, de 28 de agosto, fue la respuesta institucional al problema. La política de cooperación al desarrollo se asumió como una política gubernamental, definida y coordinada por el Ministerio de Asuntos Exteriores y, por tanto, parte integrante de la política exterior portuguesa.
El Instituto da Cooperação Portuguesa pasó a desempeñar el papel de organismo central de apoyo a la definición, elaboración y ejecución de la política de cooperación en el Ministerio de Asuntos Exteriores, por un lado, como centro de estudios, planificación y programación y, por otro, de centro de coordinación y evaluación del sistema. El Fondo de Cooperación Económica fue sustituido por una nueva institución, la Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), institución central para la financiación de la cooperación, ampliando el ámbito de intervención del Fondo de Cooperación Económica, aunque siguiese centrado en el fomento de las inversiones de las empresas portuguesas en los países receptores de la cooperación, siguiendo una lógica diferente a la de la internacionalización de la economía portuguesa, con instrumentos específicos de promoción y apoyo.
La creación de la APAD implicó un ajuste en el funcionamiento del ICP que se convirtió en el escenario donde se realizaría la planificación y programación, la coordinación interministerial y la evaluación de la cooperación. Esta reforma pretendía igualmente englobar al personal técnico especializado junto con nuestras misiones diplomáticas, ofreciéndoles así una mayor vinculación al órgano de coordinación de la cooperación.
Se preveía entonces que el Instituto da Cooperação Portuguesa (ICP), en consonancia con las reformas que se estaban llevando a cabo por parte del sector de la cooperación, se convirtiera en el organismo central de coordinación de la política de cooperación. En diciembre de 1999, se estableció una nueva Ley Orgánica, al amparo de la cual se le hace más eficiente, más operativo y más ágil en el ejercicio de sus funciones.
Junto con el ICP, la Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento se convirtió en la principal institución de financiación de la cooperación portuguesa, integrando el mayor volumen posible de los recursos financieros, públicos y privados, que se movilizaban anualmente para la ayuda al desarrollo bajo la responsabilidad del Ministerio de Asuntos Exteriores y Ministerio de Hacienda. La Agência asegura la financiación, tanto de los proyectos del sector privado como de los proyectos infraestructurales de ayuda al desarrollo apoyados por el Gobierno portugués.
Por primera vez en 2001, los gastos de cooperación de los distintos ministerios fueron incluidos en un documento propio en los Presupuestos del Estado, lo que introdujo una nueva lógica en la programación de las actividades de cooperación.
En virtud del Decreto-ley 192/2001, de 26 de junio, se aprobó la nueva Ley Orgánica del ICP en coordinación con la APAD, en el que dota de una estructura organizativa más coherente y flexible, acorde con los objetivos y atribuciones que le caracterizan como órgano central de coordinación de la política de cooperación al desarrollo.
En el preámbulo del Decreto-ley 5/2003, de 13 de enero, por el que se aprueban los estatutos del Instituto Portugués de Apoyo al Desarrollo, se explica en detalle algunos de los principios que orientan a la filosofía de cooperación del XV Gobierno Constitucional, partiendo de la base de que la política de cooperación es "(...) en cierta medida subsidiaria de la noción de asistencia, se rige por las figuras descentralizadas, razón por la cual su formulación, ejecución y financiación están repartidas entre varios organismos. En este escenario, son inevitables los prejuicios respecto a su coherencia y eficacia, y se pone en cuestión la unidad de representación exterior del Estado. (...) El objetivo actual consiste en cambiar esta situación por una práctica más coherente basada en una estructura organizativa que cuente con los mecanismos adecuados para la coordinación, información, control y evaluación en el ámbito de las nuevas directrices estratégicas de ayuda pública al desarrollo".
Las iniciativas empresariales llevadas a cabo por entidades privadas en los países receptores también son objetivos eficaces que apartan el organismo centralizador de la ayuda pública al desarrollo. Así, el nuevo enfoque lo pauta la coordinación de ayuda pública al desarrollo (ADP) en un único organismo, el Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD), que también supervisa y dirige la política de cooperación y ayuda.
Desde enero de 2003, la política de Cooperación Portuguesa y de Ayuda Pública al Desarrollo está coordinada, supervisada y dirigida por el Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento, I.P. (IPAD).
Creado al amparo del Decreto-ley 5/2003, de 13 de enero, por el que se aprueban los estatutos del Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento, I.P. (IPAD), el IPAD responde a los objetivos de unidad, eficacia y racionalidad que forman parte de las nuevas orientaciones estratégicas de la política exterior portuguesa en el ámbito de la cooperación. Se concentra así, una única estructura organizativa de la coordinación de la ayuda pública al desarrollo, con el objetivo de un mejor cumplimento de los compromisos internacionales de Portugal y de una mayor adecuación a las necesidades de los países receptores.
El IPAD, es un instituto público con personalidad jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio tutelado por el Ministerio de Asuntos Exteriores, que se encarga de supervisar, dirigir y coordinar los programas y proyectos de cooperación y ayudas públicas al desarrollo, financiados y realizados por los organismos estatales y otras entidades públicas, así como de centrar la información sobre los proyectos de cooperación promovidos por entidades privadas.
Entre otras funciones, el IPAD elabora los Planos Indicativos de Cooperação (PIC), que son los instrumentos principales de actuación. También promueve la ejecución de los distintos programas y proyectos y elabora informes semestrales, asegura la comunicación con las autoridades de los países beneficiarios, emite dictámenes previos vinculantes sobre los proyectos propuestos por otras entidades, convoca a la Planos Indicativos de Cooperação (PIC) y asegura la representación y participación del Estado portugués en las organizaciones internacionales relacionadas con la cooperación y la ayuda pública al desarrollo; concretamente en la Unión Europea, en el CAD de la OCDE y en la Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), sin prejuicio de las competencias de las representaciones sectoriales especializadas.
La misión del IPAD, I.P. consiste en proponer y aplicar la política de cooperación portuguesa y coordinar las actividades de cooperación llevadas a cabo por otras entidades públicas que participen en su ejecución.
Fuente:
Cooperação Portuguesa – uma leitura dos últimos quinze anos de cooperação para o desenvolvimento, 1996-2010, edição IPAD,I.P., 2011.